近日，中共中央政治局就努力實現碳達峰碳中和目標進行第三十六次集體學習，習近平總書記強調把系統觀念貫穿“雙碳”工作全過程，提出要進一步完善能耗“雙控”制度，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制；要健全“雙碳”標準，構建統一規范的碳排放統計核算體系，推動能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。

2021年年底召開的中央經濟工作會議提出，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。今年全國兩會上，李克強總理所作的《政府工作報告》要求，推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，完善減污降碳激勵約束政策，加快形成綠色生產生活方式。

“能耗”雙控和碳排放“雙控”的實施情況如何？能耗“雙控”轉向碳排放“雙控”將為電力行業帶來什么變化，又對電力行業提出了什么新要求？國網上海市電力公司電力科學研究院研究人員開展了相關分析。

“雙控”考核機制轉變邁出重要一步

在“雙碳”目標指引下，我國能源革命進入新階段，“雙碳”相關研討、方案設計貫穿2021年全年。中共中央政治局第三十六次集體學習時，習近平總書記強調，“實現‘雙碳’目標是一場廣泛而深刻的變革，不是輕輕松松就能實現的”，明確提出“傳統能源逐步退出必須建立在新能源安全可靠的替代基礎上。要加大力度規劃建設以大型風光電基地為基礎、以其周邊清潔高效先進節能的煤電為支撐、以穩定安全可靠的特高壓輸變電線路為載體的新能源供給消納體系”。

能源替代強調步伐穩健。“傳統能源逐步退出必須建立在新能源安全可靠的替代基礎上”，一是表明了以煤為主的基本國情下，傳統能源退出不可一蹴而就，具有長期性和艱巨性；二是能源替代需遵照“先立后破”，保供應是大前提，“安全可靠”是替代的基礎，能否減煤、減多少煤，取決于新能源能否替代煤、能替代多少煤、能以多快速度替代煤。

“雙控”考核機制逐步優化健全。一是更加聚焦降碳導向。“能耗”雙控考核過程中，一些地方出現了依靠限制能源消費和壓縮產能實現減碳的情況。“碳排放”雙控有利于更準確地識別碳排放的來源和強度，引導企業主動優化用能結構實現低碳轉型，帶動行業乃至經濟綠色發展。二是新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量考核范圍。這一方面為新能源發展進一步創造了良好的政策環境，另一方面糾正了統計偏差，將化石能源的消耗回歸“能源使用”的本質。此舉被普遍認為是“雙控”考核機制轉變邁出的重要一步。

能耗“雙控”和碳排放“雙控”考核方式有何不同

能耗“雙控”是過去十幾年能源考核的主基調。

能耗“雙控”控制的是能源消費總量和強度。能源消費總量是指在一定區域內，國民經濟各行業和居民家庭在一定時期消費的各種能源的總和，包括煤、油、氣等一次能源和加工轉換產生的電力、熱力、成品油等二次能源及其他產品，通常采用標準煤作為折算單位。能源消費強度是指一定時期內一個區域每生產一單位的生產總值所消費的能源。

能耗“雙控”考核是經濟規劃中的約束性指標，最初出現在“十一五”規劃綱要中。“十三五”時期，我國正式建立了能耗“雙控”制度，在全國設定能耗強度降低目標和能源消費總量目標，并將目標分解到各省份，嚴格考核。

能耗“雙控”考核對象選取大多采用“抓大放小”的原則。以上海市為例，能耗“雙控”指標考核范圍是全社會綜合能耗在5000噸標準煤及以上的用能企業，2020年重點用能單位總計810家。考核目標由和標準煤等價的綜合能源消費量組成（綜合能源消費量=終端能源消費+損耗-回收）。其中，終端能源消費中的電力轉換系數目前用的是上海火電廠平均發電煤耗。

碳排放“雙控”將是未來能源領域考核的主要手段。

碳排放“雙控”控制的是碳排放總量和強度。碳排放總量是一定時期區域內所產生的二氧化碳總量。目前常用的是生態環境部發布的核算方法，二氧化碳總量僅包括能源活動產生的二氧化碳（即化石能源消費產生的排放和電力調入蘊含的排放），不包含非能源活動產生的二氧化碳（如鋼鐵行業產生的排放）。碳排放強度是指單位生產總值所產生的二氧化碳排放。

我國碳排放總量控制暫未有明確目標。我國在“十二五”規劃綱要中首次提出碳排放強度的約束性指標，但目前并未提出碳排放總量的約束性指標。

碳排放考核對象的選擇思路與能耗“雙控”基本一致。例如，上海市碳排放考核的范圍是綜合排放溫室氣體達到1.3萬噸二氧化碳當量及以上的重點排放單位，2020年重點排放單位總計820家。目前，上海并未實際考核碳排放總量，僅考核單位生產總值的二氧化碳下降率及排放量。

兩種考核方式主要區別在于電力轉換系數不同。

能耗“雙控”和碳排放“雙控”的主要區別在于核算時電力轉換系數的取值不同。目前，部分地區能耗“雙控”并沒有考慮存量可再生能源的貢獻。上海能耗“雙控”考核中，本地可再生能源和外來清潔電均按上海本地火電廠平均發電煤耗折算成標準煤，導致電力轉換系數較實際情況偏大。但在碳排放考核體系中，由于本地可再生能源、外來核電、水電不直接產生碳排放，按照目前的核算方法，轉換系數更接近實際。

強化碳排放的“雙控”可以更有效地解決部分企業的用電難題。能耗“雙控”直接限制終端能源消費總量，部分高耗能企業面臨限電風險，碳排放“雙控”的核算方式使得“控碳”導向更為直接和清晰。在用能水平不變的情況下，按照上海市目前電網供電平均排放因子計算的電力轉換系數，小于現行能耗考核中的電力轉換系數。因此，碳排放考核模式可以釋放以電能為終端能源的企業的生產力。

能耗“雙控”和碳排放“雙控”考核方式可能長期并存。

根據國際經驗，一般情況下，碳排放強度先達峰、總量后達峰，碳排放先達峰、能耗后達峰。能耗“雙控”與碳排放“雙控”考核階段將可能按照達峰特點分為兩個階段。

碳達峰階段（2030年前）：不會過分強調能源消費總量控制，但嚴格考核“單位生產總值能耗下降率”以保證能耗強度逐年降低；碳排放強度和總量考核加強，從而有效控制碳達峰前的碳排放總量。

碳達峰之后：能源消費總量控制指標逐漸加強，碳排放強度指標考核力度不減。該階段則需要更有效、更直接的控制手段，此時能耗“雙控”可能仍是考核重點。

能耗“雙控”轉向“碳排放”雙控將提高綠電使用比例

能耗“雙控”轉向“碳排放”雙控，將促進終端電氣化率提升，促使各地政策向可再生能源項目傾斜。

部分能源消費將實現綠電替代。電能是企業利用可再生能源的最直接形式。能耗“雙控”模式下，限能會在一定程度上限制傳統電能生產力。而碳排放“雙控”下，新增可再生能源在釋放企業生產力的同時，將提高綠電使用比例，促使終端電氣化率加速提升。

地方政策將進一步向新增可再生能源項目傾斜。在碳排放“雙控”考核下，地方政府承受穩經濟、降能耗、控碳排三重壓力。依托可再生能源發電項目，尤其是建設周期短、效果好的分布式項目，本地數據中心、高端制造業等高能耗高附加值產業能在達峰前得以大量保留。

部分大受端電網或面臨外來電受入和本地可再生能源消納的雙重挑戰。以上海為例，發電企業已加強新能源發電前期布局，部分有條件的高耗能企業使用綠色電力的意愿將大幅提升。在政策引導下，本地可再生能源開發進程加速，尤其分布式電源接入量可能會超出預期。若遇豐水季疊加風光滿發、枯水期遭遇風光波動等情況，電網保供將面臨新的任務。